Wat zijn IBO’s en hoe zijn ze ontstaan
Interdepartementale Beleidsonderzoeken (IBO’s) zijn ambtelijke, politiek onafhankelijke onderzoeken naar brede beleidsterreinen. Een IBO brengt het bestaande beleid en de bijbehorende uitgaven in beeld, onderzoekt waar beleid knelt, of beleid doeltreffend en doelmatig is. Vervolgens schetst het opties om de gesignaleerde problemen op te lossen.
IBO’s worden uitgevoerd door interdepartementale werkgroepen met vertegenwoordigers van meerdere ministeries. Zij werken op basis van een door de ministerraad vastgestelde taakopdracht. De resultaten van een IBO worden gepresenteerd in rapporten met een vaste structuur, zodat ze goed bruikbaar zijn voor politieke besluitvorming.
De oorsprong van IBO’s ligt in de heroverwegingen uit de jaren tachtig. Die waren gericht op het vinden van besparingen. Later verschoof de nadruk naar beter beleid en doelmatiger besteding van publieke middelen: met minder middelen hetzelfde bereiken, of met dezelfde middelen meer resultaat behalen. IBO’s staan internationaal bekend als spending reviews.
Het IBO-instrument is nadrukkelijk bedoeld om beleidsopties over een breed politiek spectrum in kaart brengen. Daarmee wijken IBO’s af van bijvoorbeeld adviescommissies. De beleidsopties worden daarbij zo objectief mogelijk uitgewerkt inclusief alle relevante effecten.
Taakopdracht en IBO-spelregels
Ieder IBO begint met het opstellen van een taakopdracht. De taakopdrachten worden door de ministerraad vastgesteld en doorgaans gepubliceerd in de Miljoenennota. Hierin worden het onderwerp, de centrale onderzoeksvragen, de budgettaire grondslag en de uit te werken beleidsopties vastgelegd Ook bevat de taakopdracht afspraken over de planning en de samenstelling van de werkgroep.
IBO’s zijn gebonden aan spelregels die de politieke onafhankelijkheid en objectiviteit van het onderzoek moeten borgen. Belangrijke spelregels zijn:
- Onafhankelijkheid: onafhankelijkheid vormt een belangrijke hoeksteen van een IBO en wordt geborgd door een onafhankelijke voorzitter, die geen verantwoordelijkheid heeft binnen het onderzochte beleidsterrein. Daarnaast nemen vertegenwoordigers van verschillende ministeries zelfstandig deel aan de werkgroepen, zonder last of ruggenspraak met hun eigen departement.
- Non-veto-principe: de leden van de werkgroep kunnen beleidsopties van andere leden niet blokkeren. In plaats daarvan worden alle relevante informatie, beleidsopties en effecten feitelijk, evenwichtig en neutraal gepresenteerd.
- Verplichte besparingsvariant: ten minste één van de in het IBO opgenomen beleidsopties moet een besparing van 10 tot 20 procent opleveren, waarbij het principe van ‘comply or explain’ geldt. Deze eis prikkelt de werkgroep om creatieve oplossingen te bedenken om de doelmatigheid van het beleid te verbeteren. Dat wil zeggen: met minder middelen hetzelfde effect bereiken, of met dezelfde middelen een groter effect realiseren.
- Kabinetsreactie: de niet-politieke aard van het IBO-rapport wordt benadrukt doordat het afzonderlijk van de kabinetsreactie wordt gepubliceerd. Hierdoor wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de inhoud van het rapport en de politieke keuzes die het kabinet daarna maakt. Zowel het IBO-rapport als de kabinetsreactie worden aan het parlement gestuurd en gepubliceerd.
Organisatie
In het IBO-proces zijn er verschillende actoren betrokken:
- De ministerraad
- De werkgroep
- Een onafhankelijke voorzitter
- Een secretariaat
- De Ambtelijke Commissie Heroverwegingen (ACH).
De ministerraad geeft formeel opdracht voor het IBO door de taakopdracht vast te stellen.
De werkgroep bestaat uit ambtenaren van het Ministerie van Financiën en relevante ministeries, aangevuld met experts van publieke onderzoeksinstellingen. De werkgroep komt gemiddeld iedere drie weken samen om conceptteksten te bespreken, gegevens aan te leveren en verschillende zienswijzen bij elkaar te brengen.
Omwille van de politieke onafhankelijkheid van het onderzoek wordt de werkgroep voorgezeten door een onafhankelijke voorzitter.
De werkgroepen worden ondersteund door een secretariaat. Het secretariaat bestaat doorgaans uit vier ambtenaren: twee van het Ministerie van Financiën en twee van het meest relevante ministerie. Het secretariaat schrijft het rapport. Er is geen vaste onderzoeksmethode voorgeschreven; de aanpak wordt afgestemd op het onderwerp.
De Ambtelijke Commissie Heroverwegingen (ACH) ziet erop toe dat het eindrapport voldoet aan de taakopdracht. De goedkeuring is de laatste stap voor publicatie en verzending aan de Tweede Kamer.